落实中央企业负责人会议精神，推动2020年国企改革的六点思考

文|刘斌（中国人民大学管理学博士，访美学者，知本咨询首席国企改革专家）

编辑|亿亿

前日落幕的中央企业负责人会议，总结了2019年国企发展和改革的成果，部署了新一年改革的聚焦领域，在十四五规划到来之际，为全国国企迈向新征程明方向、亮重点、树标杆，令人振奋，令人鼓舞。

新的一年就要来到，随着国企改革三年行动方案正式开始，中国国企的改革正式进入关键实践期。

在党的全面领导下，对于一家大中型国企集团来说，2020年国企改革要抓哪些重点工作？如何与国家的要求、企业的战略、员工的期待拧成一股绳？怎样把高质量发展的模式践行到位呢？我们有一些不成熟的思考，分享各位参考指正。

我们认为，在最新国企改革政策的指引下，2020年国企微观层面改革有六个抓手，各位国企朋友可以积极实践：

巩固混改成果，深化混改进程

突出市场导向，落地市场机制

挑战技术短板，创新技术体系

重组资本布局，重塑管控模式

全程对标赶超，打造世界一流

解决历史问题，化解既有风险

一、 巩固混改成果，深化混改进程

混合所有制改革作为本轮国企综合改革的一项核心工程，在2018-2019年间获得了快速进展，从中央企业到地方国企，分类推动不同层面国企混改，取得明显成绩。

2019年1月到11月，根据知本咨询对于全国范围内35家国有产权机构的交易数据统计，一共有2419家国企股权项目正式披露交易信息，进入了股权交易的实质性阶段。同时期，正式披露成交的国企股权项目为944家。这一数据说明，在微观层面，国企改革的行动已经形成时代潮流，正在大步向前。

不过，我们认为对于很多国企来说，混改刚刚进入中局，距离改革的目标要求仍有较大提升空间。2020年的混改，如果要主题词的化，我想用“巩固”和“深化”较为恰当。

巩固有三：

巩固预期；

巩固覆盖；

巩固标杆。

每家企业从管理层到普通员工，对于改组或者新设的混改企业，认识都从模糊到清晰。巩固预期，是需要企业将国家的政策进一步深入传递到员工和各个下属企业，让大家都对多元化的股权结构、市场化的管理机制、中长期的激励约束产生共鸣和共识，推动每个人都积极参与到混改中来，而不是当当看客。

过去两年多时间，通过四批混改试点单位、双百工程等专项改革行动计划，以及各个省份先后集中推出的混改项目，很多中央企业和地方国企集团都有了内部的混改试点单位或者先行单位。

但需要改革的单位可能并不仅限于这些企业，2020年作为进一步推动改革落地的时间段，各家企业集团能否在混改企业覆盖率方面有更大决心，推动集团内部更多全资企业加入到改革进程中来？

我们也高兴的看到，一些企业集团已经开始执行对下属企业改革“放开全部改革工具箱”、“不设试点”等政策，这些都是巩固覆盖的实际行动。

巩固标杆，就是企业集团内部及时和充分总结现有混改企业的经验，持续学习借鉴其他公司的案例，力争把已经开始的混改项目做深做透，特别是在公司改组挂牌后，对于公司治理、市场经营、发展动力等方面的配套改革上，推动实质性进展，真正把试点企业变成标杆企业。

深化也有三：

深化股权结构；

深化投资引入；

深化混合创新。

混改不是只做做样子，换换瓶子，实现这一目标必须有制衡的股权结构做硬件保证，2020年在继续深入推动股权结构方面，很多国有企业仍有不少路程。

比如，现有的混改国资控股企业，如果国有股比仍在80%乃至以上，还需要继续推动二次混改；已经股权多元化的国有出资企业，如果股东背景仍是国有，只是来源不同，还需要在股东类别上继续混合；国有控股上市公司，在有条件时，依然可以继续通过定向增发的形式吸引战略投资者，提升资本市场化程度。

从2018到2019年国有产权市场的交易数据来看，国有企业股权转让和增资的成交率不到一半，现实中存在国企混改吸引战投难的问题。

本次中央企业负责人会议提出要吸引“高匹配度、高认同感、高协同性”的战略投资者，更对国企如何做好投资人的吸引工作提出高要求。

我们的建议是，引入投资者要充分从市场角度考虑混改企业的潜在投资收益能力和投资者的管治影响能力，这就需要在资产选择、业务重组、股比释放、改革配套、企业家配置等方面进行充分考虑。

混改深化还可能从模式创新上多下功夫。

2019年中国联通云南分公司采用“混改+承包”的模式，解决了这个企业在资产较重、经营亏损下的混改课题，把股权改革和经营模式改革一起考虑，值得很多重资产领域的国企来研究学习。

同时，对于一些无法进入资本市场获得资本流动和增值的企业，我们是否可能通过创造性的协议安排，使得投资者的股权或者核心团队的持股能够在达到一定资本回报要求的条件下，通过部分股权回购、约定分红比例等方式提升企业收益水平，提升混改成功率？

这些都需要国企管理者在2020年深化思考。

二、 突出市场导向，落地市场机制

中央企业和地方国企集团，在不同的领域内占有行业和地域经济的重要地位，企业经营从市场中来，企业产品回到市场中去，在经济不确定性增强，模式转换进入高质量增长的阶段，国企如何提升市场化能力，是未来巩固国有经济“五力”的基础保障，也是国有企业思考2020年改革工作的核心议题。

国有企业提出市场化方向，已经有几十年了，目前仍然是一个需要继续推动的改革，主要是由于实施中面临一些难题要破解。

西方公司治理和中国特色管控的结合。

现代公司制企业产生于西方，公司治理系统也源于西方的企业实践，我们的股份制改革一直沿用西方“三会”制度，但国情企情让我们同时要重视党的领导管理和职工群众利益。

如何在这样的“混合治理”结构下实现中国特色现代企业制度建设，是必须破解的课题。

市场化用工和国企社会责任相结合。

在三项制度改革中，建立“能上能下、能进能出、能多能少”的机制是基本目标。其中，国企感受最难的部分在于“能进能出”的用工改革，市场化用工讲求科学和效率，在公司业务下降、组织产出降低的时候，就需要减少用工总量，控制用工规模。

但是从企业稳定、社会稳定的角度出发，国有企业肩负着更直接的社会责任，简单草率的搞“下岗、减员”显然不是能够考虑的选项。

实现这样的决策平衡绝非益事。

那么，在这个摊索前进的过程中，2020年国企的市场化改革可以做哪些工作呢？建议三点：

法治化治理

契约化经理

对称化激励

中国国企的治理结构向市场靠近，需要在参考西方治理体系基础上不断丰富内涵，关键是强调“法治”企业。

法治化治理的第一层含义是严格按照《公司法》、《证券法》、《民法》、《合伙企业法》等法律规定，构建完善的公司法人，清晰和保护所有产权；第二层含义是要根据中国特色，进一步厘清党委会、董事会、监事会和经理层的权限和决策边界，同时要把这些内容通过法治的形式确定到公司章程等法律文件里；第三层含义是减少行政命令干预，让国企管理能够平稳、顺畅、有机的按照明确法律规章进行。

从央企开始，正在从总部“扫除机关化”，其中最重要的就是破除行政级别，回复企业本来面貌。

对于国企来说，把“干部”一词从观念中破除，建立“经理人”观点边界，是貌似形式但起到实质作用的工作。

2020年的三项制度改革，需要从经理人契约化的角度深入推动观念、任期、考核、薪酬的综合配套改革，从身份契约、岗位契约、绩效契约、心理契约等四大契约的建立和完善入手，将这20%的核心队伍改革推向深入。

对称化激励，并不仅指激励水平和岗位职责有所对称，更加指对于国企全体员工，要建立起一个“激励和约束对称、身份和持股对称、短期和长期对称、责任和收益对称”的分配体系。

通过抵押、对赌、跟投等多种机制，实现员工激励的同时可以风险绑定；通过彻底的身份转换，在长期激励实施前实现股东身份和国企身份脱离；通过调整工资奖金与中长期激励收入的结构，提升正向激励水平；通过岗位责任、岗位考核、赛马汰马的机制配套，将员工利益和责任更牢固的结合起来。

三、 挑战技术短板，创新技术体系

国企发展和改革，需要承担起产业技术创新的核心和基石作用，这个问题的意义从来没有像今天显得突出和重要。2020年的国企改革，推动创新型企业、创新型业务、创新型技术的布局和发展，解决卡脖子技术瓶颈，强化自主技术创新应用，是必不可少的一个环节。

那么，改革和创新如何关联？创新体系的改革又如何推进呢？

构建集团型的技术创新组织系统。

在国外一些企业里，设有类似于“首席创新官”、“首席技术官”等高级职位，高科技企业也有成熟的技术创新体系支撑。

我们的国企虽然都有科技部，但是顶层的技术创新体系发育程度，和人力资源、财务、采办等职能系统比较起来，显得过于空洞，缺少实质性内容。

2020年我们呼吁通过集团创新管理平台的搭建、通过集团型技术研发组织的整合、通过技术创新孵化基金的建立、通过技术创新激励措施的落实，把集团性技术创新组织做强。

组建全国性开放技术创新网络。

开放创新已经成为全球共识，我国的制度优势又能使这样的开放合作更有组织基础，所以，我们建议每家国企在研究核心技术时，能够更多更深入的与科研院所、大专院校、行业专家一起合作，共享合作创新的知识产权，政策上保护合作成果的收益，让合作创新成为国企改革的一个新领域。

突出技术瓶颈的创新专项。

创新不要撒胡椒面，每家国企都本行业聚焦卡脖子技术环节，在统筹规划下开展技术瓶颈突破的专项研发，在研发投入、基础设施、产权保护等政策给予大力支援。

2019年12月25日，国务院国资委正式发布了《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》，确定要在未来一段时间内，大力推动国有科技型企业实现体制和机制的创新，为科技兴国创造新价值，这是一个重大利好！

四、 重组资本布局，重塑管控模式

中央企业负责人会议精神指出，“以发展先进制造业、振兴实体经济为重点，着力推进国有资本布局优化调整”，“以开放合作为途径，着力促进完善产业体系”，“以放活管好为导向，着力完善以管资本为主的国有资产监管体制”，“以降杠杆减负债为重点任务，着力防范化解重大风险”。

这样谈论“四个着力”，是比较新的，标识2020年的国有资本整体调整工作将会进一步提速。无论是中央企业还是地方国企集团，在国资布局优化过程中，都肩负着具体的改革使命。我们建议考虑三个方面：

改组成立“两类公司”。

梳理清晰产业版图。

优化改造管控结构。

首先说“两类公司”。

2020年，国有资本投资公司和国有资本运营公司的改组和新建工作仍是央企和大型地方国企集团的一件大事。

之所以说是大事，是因为“两类公司”并不仅是给国有企业换个包装和名字，而是从定位和职能上进行深刻的变革，从之前的产业控股型国企集团，转变为战略投资型或者财务投资型资本集团。

定位发生变化，就意味着国企总部的职能、机构设置、人员将很大程度上变化，也意味着二级企业的结构也会发生深刻调整。

截止2019年底，中央企业已经有约五分之一、共计21家企业从名称上改组成为国有资本投资公司或者运营公司；各省市宣布改组或新建的两类公司大致有150家左右。

2020年的改革任务是，已经改组的国有资本投资公司，需要深化改革，从总部组织调整创新开始，做到名符于实。

另外，国资委也将推动新的两类公司改组，各地国资的同类公司设立，从比例上看还远不能涵盖管资本的整体要求，因而也会持续增加两类公司改组的进程。

总体来看，两类公司的改革，将是很多国企集团的重要任务。

再说产业优化。

中央企业负责人会议指出，央企主业界定工作将在2020年继续深化，进一步给每家企业在产业边界上划清边界。

我们认为“设定主航道”是保障企业长期健康发展的基础条件，每家国企集团都需要在现有产业格局上进一步思考四个问题：“做强谁？提升谁？整合谁？孵化谁？”。

改革的标准是，进一步聚焦核心主业，不能天女散花；进一步提高竞争力，不能流于平庸；进一步收缩合并，不能内部打仗；进一步创新培育，不能抱残守缺。

第三是管控模式。

国资监管的管资本模式，将在2020年进一步落地，在这样的新监管体系下，国有资本出资人将通过市场化、法制化的方式实现“政资分离、政企分开”，具体落地方式一方面通过国有资本投资公司和国有资本运营公司这样的战略性国资管理平台，另一方面是通过董事会等法人治理结构方式，授权放权企业经营实体的运作。

国有企业内部，也需要层层松绑、层层授权，将管控体系优化调整到新的状态。

这种新的状态，我们认为有三个特点：

第一个特点是一级企业集团总部从运营管理层面解脱出来，归核于投资和战略属性，充分授权二级公司的经营，二级企业充分专业化和集约化；

第二个特点是管控链接方式从职能性垂直管理调整到法人治理主线；

第三个特点是大力发展专职董监事的管理队伍。

五、 全程对标赶超，打造世界一流

2020年，对于一些有规模、有行业影响力、有全球发展战略的国企集团来说，还有一项重要改革工作，就是“建设世界一流企业”。

深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业，是十九大提出的整体目标。

世界一流企业的命题，大型国有企业正在实践，不过由于混改等紧迫性更强的改革任务，这个话题好像一度被覆盖了。

2020年开始筹划十四五时期的发展，以战略有导向的世界一流企业目标，有必要重新摆到很多国企集团的案头。

2019年初，航天科技、中国石油、国家电网、中国三峡集团、国家能源集团、中国移动、中航集团、中国建筑、中国中车集团、中广核等10家企业作为创建世界一流示范企业的第一批，提出将用2019-2021三年时间在部分细分领域和关键性关节取得实质性突破。一年已经过去了，还有两年时间，任务相当紧迫。

我们要明确的是，世界一流企业，并不是只有这十家入围企业才关心，作为更大范围的国有公司，对于向世界一流靠拢，都需要拿出实际的行动。

从综合评价的角度来看，世界一流企业确实都要在收入、利润、效率、科技、品牌等方面全部领先，如果用40多个大类行业来衡量，每个行业的前三名算世界一流的话，那全球范围内的世界一流公司也就120家，中国公司占去三分之一，也只有40家可能。

但是我们认为中央提出的世界一流，是希望中国企业在不同的方面都具备世界级的能力和水平，达到世界领先公司的发展状态，所以在一些单项指标上的比较和赶超，是更需要提倡和加速的。

对于能源企业，可以从能源开发效率、能源使用效率角度向世界一流学习靠近；对于科技企业，可以从技术领先、研发创造角度对标世界一流；对于制造企业，可以从产品质量、制造水平角度赶超世界一流；对于服务企业，可以从品牌影响、服务创新学习世界一流。

六、 解决历史问题，化解既有风险

开展供给侧结构改革，推动国有企业集团去产能、降负债，进一步降低财务风险，构建可持续发展的经营能力，是本次中央企业负责人会议提出的另一重要改革领域。

部分国有企业在发展中仍存在一些历史性包袱，国家相关部门一直给予高度重视，2018年初国资委领导专门召开会议，部署这个领域的工作，加快解决国有企业办社会等历史遗留问题。

核心工作是基本完成“三供一业”分离移交和教育医疗机构深化改革，努力完成市政社区管理等职能分离移交，逐步在全国推开国有企业退休人员社会化管理工作，稳妥推进厂办大集体改革工作等五大方面。

两年时间已经过去了，在一些省份国企历史遗留问题得到了解决和控制，但是国企由于不断改革而产生业务、资产、人员在局部的沉积，会造成新的“堵点”，每家企业都要正视这些问题，持续改进优化，以免造成新的历史性问题。

总之，2019年末的中央企业负责人会议，给广大国企提出了新一年的工作要求，我们再次梳理一下，2020年中国国企能够有所作为，也必须干出业绩的六大工作领域，它们是：

巩固混改成果，深化混改进程；

突出市场导向，落地市场机制；

挑战技术短板，创新技术体系；

重组资本布局，重塑管控模式；

全程对标赶超，打造世界一流；

解决历史问题，化解既有风险。

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